En la sentencia No. 50-17-IN/22 con fecha 10 de agosto de 2022, la Corte Constitucional del Ecuador aborda una acción de inconstitucionalidad presentada por ciudadanos contra una ordenanza emitida por el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de El Carmen, relacionada con la asignación de cupos para taxis en ese cantón. La Corte concluye que la ordenanza es inconstitucional debido a la falta de participación ciudadana en su proceso de creación, lo que vulnera principios constitucionales. Los ciudadanos argumentaron que se violaron tanto aspectos formales como sustantivos de la Constitución, incluyendo la vulneración del derecho al trabajo y un posible beneficio a una compañía de taxis específica. La Corte resuelve diferir los efectos de la inconstitucionalidad durante seis meses, permitiendo al Gobierno Autónomo de El Carmen emitir una nueva ordenanza que cumpla con los principios de participación ciudadana. Se exhorta al municipio a que cumpla con los procesos de aprobación de ordenanzas en el futuro.
Asimismo, el GAD de El Carmen señala que el marco legal aplicable le habilita a regular y controlar el transporte en el cantón conforme los artículos 264 de la CRE y 55, letra f, y 130 del Código Orgánico de Ordenamiento Territorial, Autonomía y Descentralización (“COOTAD”). Afirma que entre sus facultades se encuentra realizar un estudio de oferta del servicio de transporte y determinar la demanda de unidades de transporte, de acuerdo con la resolución Nº. 216-DE-ANT-2014 de la Agencia Nacional de Tránsito. De igual forma, alega que la Unidad Técnica y Control del Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial del GAD de El Carmen (“UTCTTTSV”) se encuentra facultada a proponer al Concejo cantonal regulaciones que permitan la adecuada prestación del servicio de transporte en esta jurisdicción.2 En este sentido, señaló que conforme la resolución de la Agencia Nacional de Tránsito Nº. 159-DE-ANT-2015 se permitió que los GADs a nivel nacional puedan emitir títulos habilitantes para la prestación del servicio de taxi ejecutivo. [1]
Sobre el primer punto, es preciso recordar que la Corte Constitucional al analizar acciones de inconstitucionalidad, ha determinado que la parte accionante debe demostrar: (i) la incompatibilidad de la normativa con la CRE, [2] y (ii) además debe ofrecer “argumentos claros, ciertos, específicos y pertinentes, por los cuales se considera que exista una incompatibilidad normativa”. [3] En este sentido, no basta con indicar que la norma impugnada transgreda a una disposición constitucional o un principio reconocido en la CRE, para que proceda el análisis de inconstitucionalidad; [4] debido a que, las normas que se impugnan se presumen constitucionales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 76 número 2 de la LOGJCC. Consecuentemente, los accionantes deben argumentar la inconstitucionalidad demandada de forma clara, cierta, específica y pertinente, pues “[l]a mera invocación de una norma o principio constitucional [en principio no sería] suficiente”. [5]
En la medida que una demanda cumpla con estos supuestos, este Organismo se encontrará habilitado a realizar el análisis constitucional del cargo propuesto. [6] En el caso sub judice, de la demanda se desprende que los accionantes únicamente enuncian la vulneración del derecho al trabajo por parte de la norma impugnada sin especificar su contenido y alcance, incumpliendo el requisito (i) referido en el párrafo 28 supra. Tampoco ofrecen argumentos claros y pertinentes sobre cómo la Ordenanza en efecto contraviene lo dispuesto en la CRE, pues se limitan a enlistar principios y normas constitucionales. De este modo, el cargo referido no cumple con el requisito señalado en el párrafo 28 supra.
En la sentencia No. 94-15-IN/21 se estableció que “cuando el análisis jurídico de una norma legal no requiere acudir a normas constitucionales para resolverlo, entonces no es objeto de control abstracto de constitucionalidad.” [7] Igualmente, se indicó que “la contradicción de una ordenanza frente a otras disposiciones legales es un asunto de legalidad que tiene que resolverse mediante mecanismos de control de legalidad.” [8] Asimismo, la Corte ha señalado que cuando se alegan temas de legalidad en la acción de inconstitucionalidad, los cargos deben ser discutidos en instancia judicial. [9]
La CRE prescribe que los ciudadanos tienen el derecho a la participación; y entre los supuestos que derivan de este, se encuentra que las personas o colectivos deben ser consultados sobre asuntos de su interés y tener la capacidad de participar en la toma de decisiones. [10] En este sentido, el artículo 95 de la CRE prescribe que: Las ciudadanas y ciudadanos, en forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. La participación se orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control popular, solidaridad e interculturalidad. La participación de la ciudadanía en todos los asuntos de interés público es un derecho, que se ejercerá a través de los mecanismos de la democracia representativa, directa y comunitaria. [11]
Sobre el alcance de los derechos contemplados en el artículo Ibídem, esta Magistratura ha señalado que: Los principios de participación contemplados en el artículo 95 tienen como fundamento el valor de la democracia como método para la adopción de decisiones. Todos los principios previstos en el artículo de referencia, los cuales modelan la participación ciudadana en los asuntos públicos, tienen como objetivo propiciar la deliberación como mecanismo de definición y resolución de nuestros intereses. [12]
Es decir, que este derecho supone que los ciudadanos puedan participar en la discusión de temas que sean de interés público o de los cuales consideren que afectan su vida diaria. [13] Así, la importancia de este derecho radica en que los individuos puedan participar en el “ejercicio y control del poder político, constituyendo una garantía básica del Estado constitucional de derechos y justicia”. [14]
En este sentido, el artículo 322 del COOTAD prescribe que la aprobación de una ordenanza emitida por un gobierno autónomo descentralizado se realizará a través de dos debates. [15] Esta norma, además, reconoce que la participación ciudadana tendrá lugar para “la toma de decisiones, la planificación y gestión de los asuntos públicos”.
Con estas precisiones, es menester considerar que esta Corte ya ha definido que se puede determinar que existió participación ciudadana cuando dentro de un proceso de formación de una ley o norma “se generan espacios en los que se involucran distintos puntos de vista y las políticas públicas (…) se originan y ejecutan en el marco de un debate que incluye las voces ciudadanas. (…)”.[16]
En esta línea, en una acción de inconstitucionalidad en la que se arguyó la falta de participación ciudadana en el proceso legislativo municipal, este Organismo verificó que se precauteló el derecho a la participación al comprobar que la entidad que emitió la norma, convocó a reuniones y mesas de diálogo con las personas naturales y jurídicas que se sentían afectadas con la decisión. [17]
En este sentido, se debe resaltar que la participación ciudadana se promueve para que las personas que se sientan afectadas por una decisión puedan expresar sus objeciones a la norma que pasará a ser parte del ordenamiento jurídico. Siendo que: Los asuntos públicos no merecen ser resueltos por pocos y se debe procurar la participación protagónica de todos los ciudadanos. (…) La diversidad de perspectivas enriquece la decisión y tiende a ser más certera. [18]
Tomando en cuenta que existe un acto administrativo [19] que fue emitido sobre la base de la presente ordenanza, con el objetivo que este vacío normativo no genere afectaciones a derechos constitucionales, esta Corte considera necesario diferir los efectos de inconstitucionalidad por 6 meses, y que de esta forma el GAD de El Carmen emita la ordenanza respectiva. Lo anterior, en concordancia con el artículo 95 de la LOGJCC.
En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional resuelve: a. Aceptar la acción de inconstitucionalidad Nº. 50-17-IN. b. Declarar la inconstitucionalidad por la forma de la Ordenanza que contiene el estudio de la demanda del servicio comercial en taxis convencionales y ejecutivos y los cupos disponibles en el cantón El Carmen, provincia de Manabí con efectos diferidos. c. A fin de evitar un vacío normativo que genere vulneración de derechos, se difieren los efectos de la presente sentencia hasta febrero de 2023, de conformidad con el artículo 95 de la LOGJCC.24 En este tiempo, el GAD de El Carmen deberá emitir una nueva ordenanza u ordenanzas respecto de la demanda del servicio comercial en taxis convencionales y ejecutivos y los cupos disponibles en el cantón El Carmen, provincia de Manabí, respetando los derechos de participación de los ciudadanos de este cantón. d. Exhortar al GAD de El Carmen a que en el futuro de cumplimiento con los procesos de aprobación de ordenanzas.
[1] Las facultades de la UTCTTTSV se encuentran determinadas en la Ordenanza de creación de la Unidad Técnica y Control del Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial del GAD de El Carmen, Registro Oficial Nº. 419 de 19 de enero de 2015 y su reforma publicada en el Registro Oficial Nº. 537 de 6 de julio de 2015.
[2] Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia N°. 94-15-IN/21 de 7 de abril de 2021, párr. 25.
[3] LOGJCC. Artículo 79, numeral 5, literales a) y b).
[4] Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia N°. 80-16-IN/21 de 2 de junio de 2021, párr. 15
[5] Ibíd.
[6] Ibíd., párr. 13.
[7] Corte Constitucional del Ecuador, sentencia Nº. 94-15-IN/21 de 7 de abril de 2021, párr. 29.
[8] Ibíd., párr. 32.
[9] Corte Constitucional del Ecuador, sentencia Nº. 12-16-IN/21de 7 de julio de 2021, párr. 52.
[10] Corte Constitucional del Ecuador, sentencia Nº. 12-16-IN/21de 7 de julio de 2021, párr. 52.
[11] Ibíd., artículo 95.
[12] Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia Nº. 14-11-IN/20 de 22 de 22 de enero de 2020, párr. 29.
[13] Corte Constitucional del Ecuador, caso Nº. 0005-10-IN y acumulados, sentencia Nº. 010-13-SIN-CC de 25 de septiembre de 2013, pág. 47. “En este contexto, el derecho de participación permite a los ciudadanos intervenir en el debate y resolución de los asuntos de interés público que inciden directa o indirectamente en la vida diaria, en condiciones de igualdad. Este derecho constitucional, que tiene carácter fundamental, es un derecho de configuración legal, es decir, se permite al legislador un desarrollo del derecho que no implique afectación a su contenido esencial, ni al contenido de otros derechos, es decir, limitado por el contenido otorgado por la propia Constitución y los instrumentos internacionales respectivos. La tarea del legislador será normar el pleno ejercicio y desarrollo del derecho, creando entre otros mecanismos de participación y control social. En este sentido, el poder de configuración legal del que goza el legislador, le faculta a restringir el ejercicio del derecho, siempre y cuando dichas restricciones sean razonables y proporcionales, respetando el contenido esencial del derecho. Un ejemplo clásico, para el ejercicio de la iniciativa popular, es la presentación de un número determinado de firmas”.
[14] Íbíd., pág. 46
[15] Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización. Registro Oficial Nº. 22 de octubre de 2009, artículo 322. “Decisiones legislativas. – Los consejos regionales y provinciales y los concejos metropolitanos y municipales aprobarán ordenanzas regionales, provinciales, metropolitanas y municipales, respectivamente, con el voto conforme de la mayoría de sus miembros. Los proyectos de ordenanzas, según corresponda a cada nivel de gobierno, deberán referirse a una sola materia y serán presentados con la exposición de motivos, el articulado que se proponga y la expresión clara de los artículos que se deroguen o reformen con la nueva ordenanza. Los proyectos que no reúnan estos requisitos no serán tramitados. El proyecto de ordenanza será sometido a dos debates para su aprobación, realizados en días distintos. (…)”.
[16] Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia Nº. 22-18-IN/21 de 8 de septiembre de 2021, párr. 148.
[17] Corte Constitucional del Ecuador. Sentencia Nº. 82-16-IN/21 de 8 de diciembre de 2021, párr. 27 a 34.
[18] Corte Constitucional. Dictamen Nº. 2-21-EE/21 de 28 de abril de 2021, párr. 93.
[19] De los anexos presentados por el GAD en su informe de descargo, se desprende que, sobre la base de la ordenanza hoy impugnada, se emitió el permiso de operación del servicio de taxi a favor de la compañía SERVITAXMA S.A.
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