El silencio administrativo, como concepto jurídico, es de suma importancia en Ecuador, generando un constante debate y análisis en los círculos legales y administrativos del país. Se trata de una herramienta concebida para proteger los derechos de los ciudadanos frente a la inactividad estatal, brindándoles una vía de defensa cuando la Administración Pública no emite una respuesta expresa en los plazos establecidos por la ley. En este contexto, el silencio administrativo se posiciona como un elemento clave para el ejercicio de la justicia administrativa y la salvaguarda de los intereses individuales ante el poder del Estado [Tácito poder]. Su comprensión y tratamiento adecuados son fundamentales para garantizar un sistema jurídico equitativo y transparente.

Marco Teórico

Para comprender el silencio administrativo en el contexto ecuatoriano, es necesario revisar tanto la doctrina nacional como la internacional al respecto. Expertos como Falla (1955), Robalino (2000), Caabeiro (1949), Pérez (1972) y Ordóñez (1996) ofrecen análisis valiosos que enriquecen nuestro entendimiento del tema:

Con mención en la doctrina, Falla (1955), ofrece un análisis detallado de la doctrina del silencio administrativo en el contexto del sistema jurídico-administrativo. Resalta la naturaleza multifacética del silencio administrativo y sus implicaciones legales y prácticas, señalando la diversidad de situaciones jurídicas que conllevan consecuencias distintas. El autor identifica tres variedades principales de supuestos de silencio administrativo: Silencio administrativo aplicable a los actos de los particulares en expedientes administrativos, silencio administrativo aplicable a los actos de autorización o aprobación de autoridades superiores sobre actos de autoridades inferiores, y silencio administrativo aplicable a las peticiones, reclamaciones y recursos dirigidos por los particulares a la Administración; y, expresa la importancia de los plazos y recursos en la interposición de recursos contra el mismo. Incluso, discute la relación entre el silencio administrativo, la competencia administrativa y la jurisdicción revisora, evidenciando los debates sobre la naturaleza de esta presunción legal y su interpretación jurisprudencial. Aquí algunas conclusiones: 1. El silencio administrativo se considera una presunción legal que surge por exigencias procesales del recurso contencioso-administrativo. Su propósito es evitar que el acceso a este recurso se convierta en puramente ilusorio cuando la Administración no emite una decisión en ciertos casos. 2. La regla de la decisión previa a lo contencioso es fundamental. Esto significa que, antes de recurrir a la jurisdicción contencioso-administrativa, es necesario agotar la vía administrativa, es decir, obtener una resolución previa de la Administración. 3. La competencia de los tribunales contencioso-administrativos es revisora de la legalidad de los actos administrativos, y no para resolver directamente asuntos administrativos. 4. El silencio administrativo se concibe como una presunción que facilita el acceso al recurso contencioso-administrativo, pero no equivale necesariamente a una decisión denegatoria de la Administración. 5. La existencia del silencio administrativo se explica en función de la existencia de una jurisdicción revisora. Si esta jurisdicción no existiera, el hecho de que la Administración no resolviera las peticiones de los particulares no tendría mayor relevancia.

Por su parte, Robalino (2000), sobre el análisis del silencio administrativo positivo en el marco legal ecuatoriano revela su naturaleza como una manifestación tácita de la voluntad de la Administración, que implica la aceptación automática de una petición, recurso o reclamo en caso de que la Administración no se pronuncie dentro de los plazos establecidos. Esta figura, introducida en la legislación ecuatoriana a partir de la Ley de Modernización del Estado en 1993, ha sido posteriormente incorporada en diversas normativas, como la Ley de Régimen Tributario Interno, la Ley Orgánica de Aduanas y el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva. Los plazos para resolver varían según la normativa específica, y la falta de respuesta dentro de estos plazos se considera una aceptación tácita de la solicitud del particular. La jurisprudencia ecuatoriana reconoce el efecto vinculante del silencio administrativo positivo, considerándolo un acto administrativo con todas las implicaciones legales que ello conlleva. Es necesario que tanto la Administración como los administrados comprendan los efectos y alcances de esta institución para evitar abusos y garantizar una gestión administrativa eficiente y transparente.

Cabe citar, Caabeiro (1949) con atención en el catedrático Nicolás Pérez Serrano, quien ofreció una conferencia sobre el «Silencio Administrativo ante la doctrina jurisprudencial», desarrolla la terminología y el concepto del silencio administrativo, su evolución histórica y sus implicaciones en el derecho público. Manifiesta que el silencio administrativo, aunque problemático en algunos aspectos, brinda importantes ventajas tanto para la Administración como para los particulares al garantizar el acceso a la vía jurisdiccional y contrarrestar la pasividad de la Administración. No obstante, señaló que la jurisprudencia española ha sido vacilante en algunos aspectos, como la facultad de la Administración para dictar resolución expresa después del silencio y la necesidad de interponer previamente un recurso de reposición. Pérez Serrano abogó por una interpretación más amplia y favorable del silencio administrativo, enfatizando su papel como garantía de los derechos de los administrados y sugiriendo que la jurisprudencia española debería seguir el ejemplo del Consejo de Estado francés en este sentido.

Pérez (1972), trata sobre el impacto del silencio administrativo en los terceros interesados, que muestra la necesidad de considerar sus derechos e intereses en los procedimientos administrativos. Propone extender los efectos de la denegación presunta en beneficio de estos terceros, permitiéndoles solicitar el levantamiento de la suspensión cuando los plazos para el silencio administrativo hayan transcurrido a favor del recurrente. También, sugiere mejorar la notificación adecuada a estos terceros en casos de silencio positivo, determinando un plazo prudencial para que puedan solicitarla. En esencia, insiste por una revisión legislativa que garantice una protección efectiva de los derechos e intereses de los terceros afectados por la inactividad administrativa.

Las aseveraciones de Ordóñez (1996), enfatizan la función del silencio administrativo como técnica de garantía para los particulares frente a la inactividad formal de la Administración. El silencio administrativo, tanto negativo como positivo, surge como respuesta al incumplimiento de la obligación de la Administración de resolver las peticiones o recursos de los ciudadanos. Mientras el silencio negativo permite al particular acceder a la impugnación judicial de las decisiones administrativas, el silencio positivo supone la autorización tácita de la solicitud del particular. Danós subraya que el silencio administrativo negativo es una herramienta de protección exclusiva para el particular, evitando que la Administración eluda su deber de resolver. Además, dice que el vencimiento de los plazos para la Administración no implica el inicio del cómputo de plazos para recurrir, ya que la elección de interponer recursos corresponde al interesado. Para más detalle: La conducta omisiva de los funcionarios y entidades que forman parte del conjunto organizacional conocido como administración pública, ante la que muchas veces el ciudadano se encuentra inerme, es uno de los principales vicios que la caracterizan. Para contrarrestar dicha inercia nuestro ordenamiento ha establecido mecanismos procesales para que los afectados puedan combatir las distintas formas de inactividad en que pueda incurrir la administración. La clasificación más aceptada distingue entre inactividad formal e inactividad material de la administración. La inactividad formal se refiere a la pasividad de la administración dentro de un procedimiento, es la simple no contestación a una petición o recurso de los particulares, es decir se traduce en el incumplimiento de resolver expresamente las cuestiones que hubiesen sido planteadas por los particulares. En cambio, la inactividad material es un simple no hacer al margen de un procedimiento, supone una conducta omisiva en cuanto a sus resultados materiales. Para corregir el incumplimiento formal de la Administración de resolver las peticiones o recursos que se le formulen se ha creado la técnica del silencio administrativo en sus variantes negativa y positiva. La violación del deber de actuación material de la Administración cuando es dispuesta por una norma legal puede ser atacada mediante la novísima garantía constitucional de la acción de cumplimiento o de la acción de amparo por omisión, en este último caso sólo cuando se considere que la omisión denunciada produce la afectación de derechos constitucionales. Para los fines de este comentario de jurisprudencia sólo nos interesa referirnos al silencio administrativo como una técnica garantizadora de los derechos de los particulares frente a una Administración que omita dictar un acto administrativo expreso dentro de un procedimiento en violación de la obligación legal de resolver las pretensiones que se le formulen. El silencio administrativo es una figura nacida en el Derecho Administrativo francés, donde hizo su aparición a comienzos de este siglo en una ley importada a nuestro país por el entonces Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos aprobado mediante Decreto Supremo No. 6-SC:, vigente desde 1967, en cuya elaboración se tomó como referencia principal a la Ley de Procedimientos Administrativos de España de 17 de julio de 1958. El silencio administrativo nace con una finalidad muy concreta: abrir al particular la posibilidad de enjuiciar la conducta de la Administración aunque no existiese un acto administrativo que impugnar, es decir, superar la inactividad formal que obstaculiza el acceso de los particulares a los mecanismos de protección jurisdiccional. Como sabemos una de las garantías esenciales de un Estado de Derecho lo constituye el control judicial sin reservas de la Administración Pública, de modo que los particulares afectados por decisiones administrativas tienen el derecho constitucionalmente garantizado de demandar la tutela judicial para la revisión de actos administrativos que considere ilegales o atentatorios de sus derechos. En ese aspecto, la Administración cuenta con un privilegio jurídico que consiste en la exigencia a los particulares de agotar previamente la vía administrativa de controversia mediante la interposición de los recursos impugnativos que la ley franquea como requisito indispensable para el inicio del proceso contencioso-administrativo ante el Poder Judicial. Como quiera que el derecho de los particulares a cuestionar judicialmente las decisiones de la Administración que los afecten está condicionado a que previamente planteen sus pretensiones ante la propia Administración, el silencio administrativo opera como una técnica destinada a garantizar que el particular no quede desprotegido o privado de toda garantía judicial frente a la Administración muchas veces renuente a pronunciarse precisamente para evitar el control de sus decisiones. En tal sentido el silencio administrativo negativo es un mecanismo de garantía procesal de los particulares, tiene por objetivo evitar que la Administración eluda el control jurisdiccional mediante el simple expediente de permanecer inactiva sin resolver el procedimiento iniciado por el particular. Por su origen, el silencio administrativo ya sea negativo o positivo nace con un fuerte sello «pro administrado» para evitar los perjuicios que podrían ocasionarle la inactividad formal de la administración (pp. 225, 226).

Legislación Relevante

Al respecto, el Código Orgánico Administrativo COA establece claramente las disposiciones relativas al silencio administrativo en el marco de la función pública ecuatoriano. Según el artículo 207 del COA, los reclamos o solicitudes dirigidas a las administraciones públicas deben ser resueltos en un plazo máximo de treinta días. En caso de no recibir respuesta en dicho plazo, se presume que la decisión es positiva. Sin embargo, el COA también estipula que el acto administrativo presunto derivado del silencio no debe incurrir en causales de nulidad, conforme al artículo 105 del mismo código.

Jurisprudencia Nacional

La Corte Nacional de Justicia y la Corte Constitucional han emitido sentencias clave que han moldeado la interpretación y aplicación del silencio administrativo en Ecuador. Ejemplos como la Sentencia N.° 24-2018, la Sentencia No. 944-18-EP/23 son ejemplos de cómo los tribunales han abordado este tema en casos específicos, entre otros:

La jurisprudencia de la Corte Nacional de Justicia en relación con el silencio administrativo ha sido esencial para comprender su aplicación y sus implicaciones legales. Ejemplos como la Sentencia N.° 24-2018, donde se revocó una sentencia debido a errores judiciales, y la Sentencia No. 17741-2015-1181, que evidenció la relevancia de una correcta aplicación del silencio administrativo, ponen de relieve la necesidad de una interpretación cuidadosa por parte de los tribunales. La diversidad de decisiones, como la Sentencia No. 11804201900096, muestra que el tratamiento del silencio administrativo puede variar según el caso y los argumentos presentados. Estas sentencias indican la complejidad del silencio administrativo y la importancia de su adecuada aplicación para garantizar la justicia y el Estado de Derecho en Ecuador.

Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido fundamental en el análisis de casos relacionados con el silencio administrativo y la presunta vulneración de derechos constitucionales. La Sentencia No. 944-18-EP/23 expresa entre estas intervenciones, donde se declaró la vulneración del derecho al debido proceso en la garantía de la motivación. Aludiendo, que las decisiones administrativas estén debidamente fundamentadas y motivadas, asegurando así el respeto a los derechos de los ciudadanos frente a la inactividad de la administración pública. Otro caso relevante es la Sentencia 594-19-EP/23, donde la Corte Constitucional rechazó una acción extraordinaria de protección presentada contra dos autos dictados por el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo. Aunque el demandante alegaba vulneraciones de derechos constitucionales, la Corte determinó que los autos impugnados no eran objeto de la acción extraordinaria de protección. Sumado a esto, en la Sentencia No. 825-18-EP, la Corte Constitucional desestimó una acción extraordinaria de protección presentada por la compañía Tripleoro CEM contra una sentencia de casación emitida por la Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo de la Corte Nacional de Justicia. La Corte determinó que la Sala no se extralimitó al valorar la prueba en su sentencia de casación, lo que sugiere una aplicación rigurosa del derecho en casos relacionados con el silencio administrativo.

Desafíos y Soluciones

El silencio administrativo, como mecanismo de protección ciudadana, enfrenta una serie de desafíos en su aplicación y tratamiento por parte de los tribunales ecuatorianos. Ante esto, se sugiere implementar soluciones que consideren estos problemas de manera integral. En primer lugar, es elemental determinar una clarificación y estandarización de los plazos para la resolución de solicitudes y recursos por parte de la administración pública. Implicando la definición de plazos claros y razonables, lo que ayudaría a evitar la incertidumbre para los ciudadanos y garantizaría una respuesta oportuna por parte de la administración. Además, mejorar la comunicación y transparencia por parte de las autoridades administrativas es fundamental. Esto se lograría mediante la incorporación de información clara sobre el estado de las solicitudes y los recursos presentados, así como los plazos esperados para su resolución. Una comunicación más efectiva contribuiría a reducir la frustración y la incertidumbre de los ciudadanos respecto al estado de sus trámites administrativos.

Por otro lado, fortalecer los mecanismos de supervisión y rendición de cuentas sobre el cumplimiento de los plazos por parte de la administración pública es esencial. Lo que podría implicar la implementación de sistemas de seguimiento y monitoreo para garantizar que las solicitudes y recursos sean atendidos dentro de los plazos establecidos, y que existan consecuencias claras en caso de incumplimiento. Finalmente, es necesario promover una mayor capacitación y sensibilización sobre el tema del silencio administrativo tanto para los funcionarios públicos como para los ciudadanos. Esto ayudaría a mejorar la comprensión de los derechos y obligaciones de ambas partes, así como a promover una cultura de respeto y cumplimiento de los procedimientos administrativos. En conjunto, estas medidas son un efluvio de interés nacional, para contribuir significativamente a superar los desafíos asociados con el silencio administrativo en Ecuador y fortalecer la protección de los derechos de los ciudadanos frente a la inactividad estatal.

¡A todos los interesados en derecho administrativo en Ecuador! No se pierdan las últimas novedades sobre el silencio administrativo y otros temas legales relevantes en mi blog. Suscríbanse para actualizaciones directas y únanse a nuestra comunidad legal. ¡Exploraremos juntos el fascinante mundo del derecho administrativo ecuatoriano! 📚✍️ #DerechoEcuador #SilencioAdministrativo #Suscríbete

Bibliografía:

Caabeiro, A. C. (1949). EL SILENCIO ADMINISTRATIVO. Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 227-230.6141-Texto del artículo-6370-1-10-20110601.pdf

Falla, F. G. (1955). La llamada doctrina del silencio administrativo. Revista de administración pública, (16), 85-116.Dialnet-LaLlamadaDoctrinaDelSilencioAdministrativo-2112030.pdf

Ordóñez, J. D. (1996). El silencio administrativo como técnica de garantía del particular frente a la inactividad formal de la Administración. Ius Et Veritas, (13), 225-229.15572-Texto del artículo-61818-1-10-20161006.pdf

Pérez, J. G. (1972). El silencio administrativo y los interesados que no incoaran el procedimiento administrativo. Dialnet-ElSilencioAdministrativoYLosInteresadosQueNoIncoar-2111668.pdf

Robalino, J. (2000). El silencio administrativo. administrator,+El_silencio_administrativo_

Créditos de fotografía: Image by stockking on Freepik

Jurisprudencia nacional